Zwischen Loyalität und Realpolitik: Paraguays unkonventionelle Außenpolitik

Der internationale Status Jerusalems gehört zu den heikelsten Themen der Weltpolitik. Für Israel ist die Anerkennung der Stadt als unteilbare Hauptstadt zentral für nationale Identität; für die Mehrheit der Staaten bleibt der endgültige Status Verhandlungssache. Paraguay hat in diesem Kontext mehrfach eine interessante Rolle gespielt, die bei verschiedenen Verbündeten des Landes für Verärgerung gesorgt hat.  Die Beziehungen zwischen Israel und Paraguay haben tiefe historische Wurzeln. Paraguay war einer der 33 Staaten, die 1947 für die Resolution 181 der Vereinten Nationen stimmten – den UN-Teilungsplan für Palästina, der die völkerrechtliche Grundlage für die Gründung des Staates Israel bildete. Diplomatische Beziehungen wurden bereits 1949 aufgenommen.

Ähnlich wie die Allianz mit Taiwan wurde die Beziehung während des Kalten Krieges unter dem Diktator Alfredo Stroessner (1954-1989) von einem pragmatischen Antikommunismus geprägt. Israel suchte weltweit nach Verbündeten und bot im Gegenzug technische Expertise, landwirtschaftliches Know-how und militärische Zusammenarbeit. Paraguay wiederum sah in Israel einen verlässlichen Partner außerhalb der üblichen regionalen Einflusszonen. Die jüngere Beziehung zwischen Paraguay und Israel wird jedoch von einer einzigen, hochsymbolischen Frage dominiert: dem Standort der paraguayischen Botschaft.

Im Mai 2018, kurz nach der historischen Entscheidung der USA unter Donald Trump, ihre Botschaft zu verlegen, zog Paraguay nach. Der damalige Präsident Horacio Cartes reiste persönlich nach Jerusalem, um dort die neue Botschaft zu eröffnen. Paraguay war damit nach den USA und Guatemala das dritte Land der Welt, das diesen Schritt wagte. Für Israel war dies ein enormer diplomatischer Sieg – ein Zeichen, dass die Anerkennung Jerusalems als unteilbare Hauptstadt auch in Lateinamerika Fuß fasste. Doch die Verlegung der paraguayischen Botschaft löste ein politisches Erdbeben aus. Die Arabische Liga verurteilte den Schritt scharf. Noch wichtiger war der Druck aus der eigenen Region: Paraguays mächtige Nachbarn im Mercosur, insbesondere Brasilien und Argentinien, sahen ihre Handelsbeziehungen mit der arabischen Welt gefährdet. Auch Paraguay, als exportorientiertes Agrarland, musste mit Handelseinbußen rechnen. 

Die Verlegung der Botschaft hielt nur fünf Monate. Im September 2018 vollzog der neu gewählte Präsident Mario Abdo Benítez – obwohl er aus derselben Colorado-Partei wie Cartes stammte – eine  Kehrtwende. Er kündigte an, die Botschaft umgehend zurück nach Tel Aviv zu verlegen. Abdo Benítez begründete den Schritt mit der Notwendigkeit, sich für einen breiten, gerechten und dauerhaften Frieden im Nahen Osten einzusetzen und die historischen Beziehungen Paraguays zu allen Völkern zu wahren. Die eigentlichen Motive lagen jedoch im innenpolitischen Druck und der Sorge vor wirtschaftlicher Isolation, insbesondere im Agrarsektor, der massive Exporteinbußen in arabische Märkte befürchtete.

Israels Reaktion ließ nicht lange auf sich warten. Premierminister Benjamin Netanjahu ordnete die sofortige Schließung der israelischen Botschaft in Asunción an. Die Beziehungen lagen auf Eis; eine langjährige Partnerschaft war über Nacht an der Realpolitik zerbrochen. Die diplomatische Eiszeit endete abrupt mit den Wahlen 2023. Santiago Peña, ein politischer Zögling des Ex-Präsidenten Cartes, trat mit dem klaren Wahlversprechen an, die »historischen Fehler« seines Vorgängers zu korrigieren und die Botschaft nach Jerusalem zurückzubringen.

Kaum im Amt, löste Peña sein Versprechen ein. Im September 2023 eröffnete Paraguay seine Botschaft offiziell erneut in Jerusalem. Präsident Peña verteidigte den Schritt als Rückkehr zu einer prinzipienfesten Außenpolitik und einer Stärkung der historischen Freundschaft zu Israel. Israel seinerseits hielt Wort und kündigte die sofortige Wiedereröffnung seiner Botschaft in Asunción an. Israelische Regierungsvertreter lobten Paraguay als wahren Freund, der an der Seite Israels stehe.

Heute ist Paraguay wieder Teil des kleinen Kreises von Staaten mit einer Botschaft in Jerusalem (neben den USA, Guatemala, Honduras und wenigen anderen). Für Israel ist diese Anerkennung von hohem symbolischem Wert, insbesondere in einer Region wie Lateinamerika, wo die diplomatische Unterstützung oft schwankt. Für Paraguay ist die Entscheidung ein Balanceakt. Auf der einen Seite festigt die Allianz mit Israel die Kooperation in Bereichen wie Sicherheit, Technologie und Wasserwirtschaft. Sie signalisiert zudem eine starke Westbindung, insbesondere eine ideologische Nähe zur US-Außenpolitik. Auf der anderen Seite bleibt das ökonomische Risiko real. Paraguay riskiert weiterhin Reibungen mit der arabischen Welt – einem wichtigen Markt für sein Rindfleisch. Zudem setzt es sich dem Vorwurf aus, den regionalen Konsens im Mercosur zu brechen.

Paraguays Außenpolitik steht exemplarisch für das Spannungsfeld, in dem sich viele kleine und mittlere Staaten heute bewegen: zwischen ideeller Loyalität und wirtschaftlicher Rationalität. Während die Beziehungen zu Taiwan und Israel auf historischen, ideologischen und symbolischen Grundlagen ruhen, steht zugleich die Frage im Raum, welchen Preis ein Land wie Paraguay für diese Prinzipientreue zu zahlen bereit ist.

In beiden Fällen folgt Asunción einer außenpolitischen Logik, die nicht durch ökonomische Interessen, sondern durch politische Identität bestimmt ist. Die Anerkennung Taiwans und die Botschaftsverlegung nach Jerusalem sind Ausdruck einer wertebasierten Diplomatie, die Werte über ökonomisches Interesse stellt. Damit grenzt sich Paraguay  von den pragmatisch-ökonomischen Kursen vieler Nachbarstaaten ab.

Doch diese Haltung hat ihren Preis. Der Ausschluss vom chinesischen Markt schwächt die Exportwirtschaft, insbesondere die Agrarindustrie, während die enge Bindung an Israel Spannungen im Mercosur und gegenüber arabischen Partnern erzeugt. Paraguays Regierung bewegt sich damit in einem Dilemma: Sie will außenpolitische Souveränität demonstrieren, ohne wirtschaftliche Isolation zu riskieren.